Аналитика и интервью / Статья
Что нужно знать о законотворческом процессе в Беларуси
Опубликовано 27 апреля 2021 года
16 апреля 2021 года Палата представителей Национального собрания приняла в первом чтении крайне жесткую редакцию закона о внесении изменений и дополнений в Закон об адвокатуре и адвокатской деятельности. Проект готовился в большой спешке, с минимальным общественным обсуждением и, практически, в статусе “Для служебного пользования”. Мы решили изучить, как вообще происходил законотворческий процесс в Беларуси до всем известных событий.
Хронология “жизни” проекта закона о внесении изменений и дополнений в Закон об адвокатуре и адвокатской деятельности.
Напомним хронологию событий, сопровождавших подготовку к принятию проекта закона о внесении изменения и дополнений в Закон об адвокатуре и адвокатской деятельности.
Конец февраля 2021 года
Конец февраля 2021 года
в адвокатской среде усиленно муссируются слухи о разработке проекта закона, существенно изменяющего регулирование адвокатской деятельности.
4 марта 2021 года
4 марта 2021 года
впервые на конференции Минской городской коллегии адвокатов официально прозвучало, что разрабатывается проект закона об адвокатуре.
10 марта 2021 года
10 марта 2021 года
Белорусская республиканская коллегия адвокатов сообщила, что проект закона, согласно которому адвокатским бюро и адвокатам, осуществляющим адвокатскую деятельность индивидуально, будет запрещено проводить административные и уголовные дела, на согласование не представлялся. При этом БРКА сообщило, что направило
запрос о проекте закона в Министерство юстиции, а также предложило заинтересованным направлять в БРКА свои предложения по проекту закона. Следует отметить, что проект уже некоторое время распространялся в независимых телеграмм-каналах.
11 марта 2021 года
11 марта 2021 года
проект “Право на защиту” проанализировал первый проект закона о внесении изменений и дополнений в Закон об адвокатуре и адвокатской деятельности (забегая вперед, отметим, что проектов всего было три). В первом проекте еще сохранялись адвокаты-индивидуалы и адвокатские бюро, только им нельзя было оказывать помощь клиентам по уголовным и административным делам. Все остальное содержание проекта от версии к версии практически не различалось, менялась только судьба бюро и адвокатов-индивидуалов.
16 марта 2021 года
16 марта 2021 года
БРКА сообщила, что проект закона поступил в БРКА на рассмотрение и предложила направлять ей предложения по изменению проекта. В посте, посвященном этому, было сообщено о получении только трех замечаний. Сам проект при этом никаким образом не публиковался, только рассылался по почте адвокатуры.
19 марта 2021 года
19 марта 2021 года
Министр юстиции в интервью газете “Звязда” рассказал о разрабатываемом проекте закона. В этом интервью еще подтверждалось, что работа идет над проектом, в котором сохраняются адвокаты-индивидуалы и адвокатские бюро, пусть и с ограничениями.
26 марта 2021 года
26 марта 2021 года
БРКА сообщила, что в ее адрес поступило более 100 предложений по поводу проекта закона. Все они направлены в уполномоченные органы. При этом для направления замечаний были предоставлены одни сутки.
29 марта 2021 года
29 марта 2021 года
Проект “Право на защиту” публикует направленные в его адрес предложения по первому проекту закона. Всего поступило более десятка предложений. Ожидаемо, что адвокатское сообщество было категорически не согласно с этим проектом.
29 марта 2021 года
29 марта 2021 года
в неофициальных телеграмм-каналах появилась информация о появлении третьего проекта (второй просуществовал менее суток, на него не успел никто обратить внимание) закона. В нем уже не было предусмотрено таких форм осуществления адвокатской деятельности, как индивидуальная деятельность адвоката и деятельность в составе адвокатского бюро. Все остальные изменения остались еще с первого проекта, кроме одного - добавились полномочия территориальных коллегий по контролю за соответствием размера гонорара объему и качеству оказанной помощи. Никакого официального подтверждения реальности содержания проекта никем не дается.
15 апреля 2021 года
15 апреля 2021 года
в расписании заседаний Палаты представителей появилась информация о рассмотрении 16 апреля (на следующий день) проекта закона о внесении изменений и дополнений в Закон об адвокатуре и адвокатской деятельности. Проект на официальном Интернет-портале не опубликован, какой именно проект из трех будут рассматривать в Палате, неизвестно.
16 апреля 2021 года
16 апреля 2021 года
проект закона принят в первом чтении. Исходя из сообщения пресс-службы Палаты представителей, речь идет о третьем проекте закона, с ликвидацией индивидуальной формы деятельности и деятельности в составе адвокатского бюро. Таким образом, все направленные замечания и предложения по проекту закона, в которых обосновывалось несогласие с проектом, были проигнорированы.
29 апреля 2021 года
29 апреля 2021 года
по неофициальной информации на эту дату назначено второе чтение по законопроекту. К сожалению, на официальном сайте Палаты представителей этот проект до сих пор указан, как “готовящийся к первому чтению”. Но он хотя бы опубликован после первого чтения на Национальном интернет-портале.
Таким образом, с момента появления первых слухов о разработке проекта закона до принятия проекта в первом чтении прошло два месяца. Давайте разберемся, а какова вообще процедура разработки и движения проектов законов в Беларуси существовала накануне всем известных событий.
Процедура подготовки и разработки проектов законов в Беларуси
· Нормотворческий процесс
Основные положения о нормотворческом процессе в Беларуси урегулированы в главе 5 Закона Республики Беларусь от 17.07.2018 «О нормативных правовых актах».
Если мы ведем речь о подготовке закона, как НПА, закрепляющего принципы и нормы правового регулирования наиболее важных общественных отношений, то их подготовка строится на плановой основе. Это означает, что информация по проектам Законов Республики Беларусь, которые будут разрабатываться и (или) вноситься в Парламент в 2021 году, готовится и обобщается такой центральной в нормотворческом процессе государственной организацией как Национальный центр законодательства и правовых исследований при Президенте Республики Беларусь (далее - НЦЗПИ). Для подготовки Плана законопроектной деятельности НЦЗПИ начинает запрашивать мнения профильных госорганов и ассоциаций еще в середине года.
На основе обобщения планирования НЦЗПИ разрабатывает и вносит на утверждение Президенту План подготовки законопроектов на очередной год. На текущий год такой план утвержден Указом Президента Республики Беларусь от 04.01.2021 № 2 "Об утверждении плана подготовки законопроектов на 2021 год". То есть, процесс планирования длится около полугода.
· “Авральные” законопроекты
В самом Плане допускается разработка и внесение в Парламент проектов законов, не предусмотренных Планом, если их разработка предусмотрены решениями Президента или законами Республики Беларусь.
Очевидно, что в «авральных» для власти случаях внести проект ЗРБ в Парламент можно всегда. Когда это делается? В тех случаях, когда необходимо срочно по тем или иным причинам урегулировать общественные отношения. Весь пакет «политических» законов по сути для власти оказался таковым – срочным и необходимым, включая Закон об адвокатуре.
· Публичное обсуждение
Относительно публичного обсуждения, следует отметить, что ст. 7 Закона о НПА допускает публичное обсуждение проектов НПА, и в той или иной степени такое обсуждение разработчиками проектов периодически проводится (например, https://pravo.by/novosti/novosti-pravo-by/2020/may/50429/).
В ситуации с проектом закона о внесении изменений и дополнение в Закон об адвокатуре, как и со всем блоком «политических» законопроектов инициаторы разработки не посчитали это необходимым. Все проекты были разработаны в максимально короткие сроки, оперативно проведены через сито согласований государственных органов и внесены в Парламент. Например, тот же Закон о государственно-частном партнерстве согласовывался и пересогласовывался несколько лет.
При этом пунктом 9.4 Директивы № 4, подписанной еще в 2010 году было затребовано ввести в практику работы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, облисполкомов и Минского горисполкома обязательное общественное обсуждение проектов актов законодательства, которые могут оказать существенное влияние на условия осуществления предпринимательской деятельности, в том числе посредством создания при этих государственных органах (организациях) общественно-консультативных и (или) экспертных советов с участием представителей субъектов предпринимательской деятельности, их объединений (союзов, ассоциаций), а также размещения указанных проектов на официальных сайтах государственных органов, других организаций в глобальной компьютерной сети Интернет и (или) средствах массовой информации.
Сложно сказать, какой срок общественного обсуждения является приемлемым, в Беларуси нечасто органы управления дают достаточные сроки для ознакомления и формирования позиции, но в случае проекта срок очевидно был недостаточным для проекта с такими серьезным последствиями принятия.
· Размещение проектов законов и публичность нормотворческого
процесса
Национальный правовой Интернет-портал содержит базу проекта законов, в том числе рассматриваемый нами проект. Однако данная версия, вероятно, не является последней и принятой в первом чтении версией закона.
В практике нормотворчества нет прецедентов, когда Закон становится документом «Для служебного пользования», однако сам процесс обсуждения, в том числе публичного, возможного согласования или получения в открытых источниках актуальной версии проекта власти решили сделать непубличным.
Последствиям таких нарушений обычного процесса разработки законопроектов являются как правило недолгая жизнь нормативного акта до внесения следующих изменений, негативный эффект от внесенных изменений из-за однобокости позиции разработчика.
Основные положения о нормотворческом процессе в Беларуси урегулированы в главе 5 Закона Республики Беларусь от 17.07.2018 «О нормативных правовых актах».
Если мы ведем речь о подготовке закона, как НПА, закрепляющего принципы и нормы правового регулирования наиболее важных общественных отношений, то их подготовка строится на плановой основе. Это означает, что информация по проектам Законов Республики Беларусь, которые будут разрабатываться и (или) вноситься в Парламент в 2021 году, готовится и обобщается такой центральной в нормотворческом процессе государственной организацией как Национальный центр законодательства и правовых исследований при Президенте Республики Беларусь (далее - НЦЗПИ). Для подготовки Плана законопроектной деятельности НЦЗПИ начинает запрашивать мнения профильных госорганов и ассоциаций еще в середине года.
На основе обобщения планирования НЦЗПИ разрабатывает и вносит на утверждение Президенту План подготовки законопроектов на очередной год. На текущий год такой план утвержден Указом Президента Республики Беларусь от 04.01.2021 № 2 "Об утверждении плана подготовки законопроектов на 2021 год". То есть, процесс планирования длится около полугода.
· “Авральные” законопроекты
В самом Плане допускается разработка и внесение в Парламент проектов законов, не предусмотренных Планом, если их разработка предусмотрены решениями Президента или законами Республики Беларусь.
Очевидно, что в «авральных» для власти случаях внести проект ЗРБ в Парламент можно всегда. Когда это делается? В тех случаях, когда необходимо срочно по тем или иным причинам урегулировать общественные отношения. Весь пакет «политических» законов по сути для власти оказался таковым – срочным и необходимым, включая Закон об адвокатуре.
· Публичное обсуждение
Относительно публичного обсуждения, следует отметить, что ст. 7 Закона о НПА допускает публичное обсуждение проектов НПА, и в той или иной степени такое обсуждение разработчиками проектов периодически проводится (например, https://pravo.by/novosti/novosti-pravo-by/2020/may/50429/).
В ситуации с проектом закона о внесении изменений и дополнение в Закон об адвокатуре, как и со всем блоком «политических» законопроектов инициаторы разработки не посчитали это необходимым. Все проекты были разработаны в максимально короткие сроки, оперативно проведены через сито согласований государственных органов и внесены в Парламент. Например, тот же Закон о государственно-частном партнерстве согласовывался и пересогласовывался несколько лет.
При этом пунктом 9.4 Директивы № 4, подписанной еще в 2010 году было затребовано ввести в практику работы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, облисполкомов и Минского горисполкома обязательное общественное обсуждение проектов актов законодательства, которые могут оказать существенное влияние на условия осуществления предпринимательской деятельности, в том числе посредством создания при этих государственных органах (организациях) общественно-консультативных и (или) экспертных советов с участием представителей субъектов предпринимательской деятельности, их объединений (союзов, ассоциаций), а также размещения указанных проектов на официальных сайтах государственных органов, других организаций в глобальной компьютерной сети Интернет и (или) средствах массовой информации.
Сложно сказать, какой срок общественного обсуждения является приемлемым, в Беларуси нечасто органы управления дают достаточные сроки для ознакомления и формирования позиции, но в случае проекта срок очевидно был недостаточным для проекта с такими серьезным последствиями принятия.
· Размещение проектов законов и публичность нормотворческого
процесса
Национальный правовой Интернет-портал содержит базу проекта законов, в том числе рассматриваемый нами проект. Однако данная версия, вероятно, не является последней и принятой в первом чтении версией закона.
В практике нормотворчества нет прецедентов, когда Закон становится документом «Для служебного пользования», однако сам процесс обсуждения, в том числе публичного, возможного согласования или получения в открытых источниках актуальной версии проекта власти решили сделать непубличным.
Последствиям таких нарушений обычного процесса разработки законопроектов являются как правило недолгая жизнь нормативного акта до внесения следующих изменений, негативный эффект от внесенных изменений из-за однобокости позиции разработчика.
