Аналитика и интервью / Статья
Опубликовано заключение Венецианской комиссии Совета Европы по поводу февральского конституционного референдума в Беларуси
Опубликовано 05 ноября 2022 года
Венецианская комиссия завершила свое октябрьское пленарное заседание. По итогам было принято окончательное заключение о конституционной реформе в Беларуси и ее несоответствии стандартам Совета Европы.
Венецианская комиссия
Европейская Комиссия за демократию через право - более известная по названию города, где она собирается, как Венецианская Комиссия, - была создана 18 государствами-членами Совета Европы вскоре после падения Берлинской стены в 1990 году. Комиссия сыграла ключевую роль в принятии восточноевропейскими странами конституций, соответствующих стандартам европейского конституционного наследия.
Основной задачей Комиссии является предоставление конституционной и правовой помощи, в основном, государствам, которые участвуют в ее деятельности. Комиссия предоставляет заключения по запросу не только государств, но и уставных органов Совета Европы и международных организаций, участвующих в ее работе. Помимо заключений, Комиссия также готовит общие доклады по следующим основным направлениям:
Изначально созданная как инструмент неотложного конституционного строительства в условиях демократических перемен, Комиссия постепенно стала международно признанным независимым форумом по обмену идеями в правовой сфере. Комиссия содействует распространению европейского конституционного наследия, основанного на основных нормах европейского континента, при этом продолжая оказывать «срочную конституционную помощь» в Европе и за её пределами.
Основной задачей Комиссии является предоставление конституционной и правовой помощи, в основном, государствам, которые участвуют в ее деятельности. Комиссия предоставляет заключения по запросу не только государств, но и уставных органов Совета Европы и международных организаций, участвующих в ее работе. Помимо заключений, Комиссия также готовит общие доклады по следующим основным направлениям:
- функционирование демократических институтов и защита основных прав;
- выборы, референдумы и политические партии,
- конституционное правосудие.
Изначально созданная как инструмент неотложного конституционного строительства в условиях демократических перемен, Комиссия постепенно стала международно признанным независимым форумом по обмену идеями в правовой сфере. Комиссия содействует распространению европейского конституционного наследия, основанного на основных нормах европейского континента, при этом продолжая оказывать «срочную конституционную помощь» в Европе и за её пределами.
- Венецианская комиссия и Беларусь: краткая история отношений
Венецианская комиссия не впервые дает экспертные заключения по происходящим в Беларуси событиям и реформам. По ссылке можно найти полный перечень заключений Комиссии в отношении Беларуси.
17 марта 2022 г. Комитет Министров Совета Европы, вновь заявив о своем осуждении активного участия Беларуси в агрессии Российской Федерации против Украины, принял решение, среди прочего, лишить Беларусь права участвовать в качестве ассоциированного члена в работе Венецианской комиссии. Этим же решением Комитет министров постановил укрепить отношения Совета Европы с белорусским гражданским обществом и оппозицией в изгнании. 7 сентября 2022 года Комитет министров согласился проводить регулярные обмены мнениями с представителями белорусских демократических сил через «Контактную группу», которая будет создана в рамках Секретариата Совета Европы.
Окончательное заключение о конституционной реформе, принятое Венецианской комиссией на ее 132-м пленарном заседании (Венеция, 21-22 октября 2022 г.) является документом, логично следующим за предварительным (срочным) заключением (опубликованным 21 февраля 2022 г.) .
В промежуточном заключении, посвященном конституционным поправкам в 2022 году, (опубликовано в феврале 2022) Венецианская комиссия рассмотрела процесс конституционной реформы с точки зрения международных стандартов верховенства права: была раскритикована процедура конституционной реформы за то, что национальный парламент как институт не участвовал в процессе внесения поправок. Как отмечается, «существует сильный риск, особенно в новых демократиях, превращения референдумов по конституционной поправке в плебисциты по руководством страны и что такие референдумы используются как средство придания легитимности авторитарным тенденциям».
Процесс разработки поправок в Конституцию, гласит заключение, не соответствовал критерию прозрачности, который требуется для придания поправкам легитимности: рабочая группа по разработке поправок не вела свою деятельность с достаточной открытостью, не допускала к проекту представителей гражданского общества или частных лиц.
Венецианская комиссия подтвердила, что демократические референдумы невозможны без соблюдения прав человека, в частности свободы выражения мнений и прессы, свободы передвижения внутри страны, свободы собраний и свободы объединений. Если в функционирующей демократии суверенитет принадлежит народу, то референдум предполагает информированный выбор людей, сформированный в результате полномасштабных публичных дебатов, в ходе которых могут быть свободно выражены все точки зрения и отсутствуют ограничения для СМИ.
В промежуточном заключении, посвященном конституционным поправкам в 2022 году, (опубликовано в феврале 2022) Венецианская комиссия рассмотрела процесс конституционной реформы с точки зрения международных стандартов верховенства права: была раскритикована процедура конституционной реформы за то, что национальный парламент как институт не участвовал в процессе внесения поправок. Как отмечается, «существует сильный риск, особенно в новых демократиях, превращения референдумов по конституционной поправке в плебисциты по руководством страны и что такие референдумы используются как средство придания легитимности авторитарным тенденциям».
Процесс разработки поправок в Конституцию, гласит заключение, не соответствовал критерию прозрачности, который требуется для придания поправкам легитимности: рабочая группа по разработке поправок не вела свою деятельность с достаточной открытостью, не допускала к проекту представителей гражданского общества или частных лиц.
Венецианская комиссия подтвердила, что демократические референдумы невозможны без соблюдения прав человека, в частности свободы выражения мнений и прессы, свободы передвижения внутри страны, свободы собраний и свободы объединений. Если в функционирующей демократии суверенитет принадлежит народу, то референдум предполагает информированный выбор людей, сформированный в результате полномасштабных публичных дебатов, в ходе которых могут быть свободно выражены все точки зрения и отсутствуют ограничения для СМИ.
Среди экспертов, подготовивших окончательное заключение:
Никос Аливизатос (Греция)
Филипп Димитров (Болгария)
Бертран Матье (Монако)
Владан Петров (Сербия)
Каарло Туори (Финляндия)
В заключении дается полная хронология событий, связанных с конституционной реформой в Беларуси; вспоминаются и реформы прошлых лет, например, 2004 год, когда в Конституцию Беларуси были внесены дополнительные поправки, позволившие президенту переизбираться на неопределенный срок, что, по оценке Венецианской комиссии, в целом усугубило дефицит демократии в стране.
Процесс внесения поправок в Конституцию имел место после президентских выборов, последовавших за ними тюремных заключений активистов, представителей гражданского общества, лидеров мнений. Соответственно, не приходится говорить об обеспечении подлинного общественного обсуждения и осознанного выбора населения. К тому же, конституционный референдум состоялся 27 февраля 2022 г., всего через несколько дней после полномасштабного военного вторжения Российской Федерации в Украину, которое осуществлялось частично через территорию Беларуси и при активной поддержке официальной белорусской власти, что имело очевидно сдерживающий эффект на население Беларуси и еще больше подорвало легитимность демократического процесса.
Комиссия приходит к выводу, что процедура внесения поправок не соответствовала стандартам необходимого участия парламента, прозрачности процесса разработки изменений, публичного обсуждения и общего уважения прав человека и основных свобод.
Эксперты также представили анализ отдельных статей, вносивших изменения в конституционный правопорядок. Например, про статью 4 сказано, что она редуцирует принцип уважения разнообразия политических мнений, помещая его в рамки «идеологии белорусского государства». По мнению авторов, поправка может быть использована как инструмент ограничения демократических свобод.
С сожалением Комиссия отмечает сохранение статьи 24, которая предусматривает смертную казнь в качестве высшей меры наказания, несмотря на многочисленные рекомендации о ее отмене со стороны как Венецианской комиссии, так и органов Совета Европы.
Не обходят стороной и Всебелорусское народное собрание (ВНС), положения о котором были включены в Основной Закон. Само обоснование нового органа, отмечается в заключении, сомнительно: «представительный» характер этого органа вызывает вопросы, так как точный состав ВНС подробно не описывается, ничего не говорится о порядке избрания членов ВНС, что создает значительный риск злоупотреблений. Юрисдикция и полномочия Президиума ВНС не указаны, не ограничен и не определен его состав. В целом, трудно понять, в какой степени этот орган будет действительно представлять белорусское общество и, таким образом, легитимно выражать волю народа. Комиссия считает, что состав и компетенция ВНС несовместимы с принципом разделения властей; главная цель ВНС, по-видимому, состоит в том, чтобы навсегда сохранить власть первого президента Беларуси и его окружения, что делает ВНС «несовместимым с демократическими ценностями, закрепленными в Совете Европы».
Венецианская комиссия повторяет, что основные гарантии, обеспечивающие независимость судебной власти, должны быть закреплены в Конституции. Хотя новая Конституция провозглашает принцип независимости судебной власти в статье 110, гарантии обеспечения такой независимости отсутствуют.
Несмотря на то, что компетенция Конституционного суда была расширена и модернизирована, Венецианская комиссия, принимая во внимание специфический контекст белорусского конституционно-правового строя, в котором отсутствуют адекватные системы сдержек и противовесов и который обеспечивает главенствующую роль Президента, в том числе в процессе назначения членов Конституционного Суда, приходит к выводу, что поправки, повышающие роль Конституционного суда, служат лишь маскировкой авторитарной сущности системы. Этот вывод может быть подтвержден также длительным отсутствием самостоятельности и практикой Конституционного Суда без фактического выполнения классических функций конституционного контроля.
Обобщая анализ внесенных в Конституцию поправок, Венецианская комиссия повторяет свою критику по поводу чрезмерной концентрации полномочий в руках президента, отсутствия контроля над его властью и создания нормативных условий переизбрания первого президента на последующие сроки.
Венецианская комиссия приходит к выводу, что конституционные поправки не только не уравновешивают сильный дисбаланс полномочий, который уже существовал в Конституции 1996 г. с поправками, но и усугубляют его, способствуя действию авторитарного режима. Кроме того, конституционные поправки были приняты в нарушение основных демократических принципов.
Учитывая многочисленные процессуальные, существенные и структурные недостатки конституционной реформы, целостный пересмотр всей Конституции представляется необходимым при условии восстановления условий для свободного и плюралистического общественного обсуждения и справедливого волеизъявления народа.
Никос Аливизатос (Греция)
Филипп Димитров (Болгария)
Бертран Матье (Монако)
Владан Петров (Сербия)
Каарло Туори (Финляндия)
В заключении дается полная хронология событий, связанных с конституционной реформой в Беларуси; вспоминаются и реформы прошлых лет, например, 2004 год, когда в Конституцию Беларуси были внесены дополнительные поправки, позволившие президенту переизбираться на неопределенный срок, что, по оценке Венецианской комиссии, в целом усугубило дефицит демократии в стране.
Процесс внесения поправок в Конституцию имел место после президентских выборов, последовавших за ними тюремных заключений активистов, представителей гражданского общества, лидеров мнений. Соответственно, не приходится говорить об обеспечении подлинного общественного обсуждения и осознанного выбора населения. К тому же, конституционный референдум состоялся 27 февраля 2022 г., всего через несколько дней после полномасштабного военного вторжения Российской Федерации в Украину, которое осуществлялось частично через территорию Беларуси и при активной поддержке официальной белорусской власти, что имело очевидно сдерживающий эффект на население Беларуси и еще больше подорвало легитимность демократического процесса.
Комиссия приходит к выводу, что процедура внесения поправок не соответствовала стандартам необходимого участия парламента, прозрачности процесса разработки изменений, публичного обсуждения и общего уважения прав человека и основных свобод.
Эксперты также представили анализ отдельных статей, вносивших изменения в конституционный правопорядок. Например, про статью 4 сказано, что она редуцирует принцип уважения разнообразия политических мнений, помещая его в рамки «идеологии белорусского государства». По мнению авторов, поправка может быть использована как инструмент ограничения демократических свобод.
С сожалением Комиссия отмечает сохранение статьи 24, которая предусматривает смертную казнь в качестве высшей меры наказания, несмотря на многочисленные рекомендации о ее отмене со стороны как Венецианской комиссии, так и органов Совета Европы.
Не обходят стороной и Всебелорусское народное собрание (ВНС), положения о котором были включены в Основной Закон. Само обоснование нового органа, отмечается в заключении, сомнительно: «представительный» характер этого органа вызывает вопросы, так как точный состав ВНС подробно не описывается, ничего не говорится о порядке избрания членов ВНС, что создает значительный риск злоупотреблений. Юрисдикция и полномочия Президиума ВНС не указаны, не ограничен и не определен его состав. В целом, трудно понять, в какой степени этот орган будет действительно представлять белорусское общество и, таким образом, легитимно выражать волю народа. Комиссия считает, что состав и компетенция ВНС несовместимы с принципом разделения властей; главная цель ВНС, по-видимому, состоит в том, чтобы навсегда сохранить власть первого президента Беларуси и его окружения, что делает ВНС «несовместимым с демократическими ценностями, закрепленными в Совете Европы».
Венецианская комиссия повторяет, что основные гарантии, обеспечивающие независимость судебной власти, должны быть закреплены в Конституции. Хотя новая Конституция провозглашает принцип независимости судебной власти в статье 110, гарантии обеспечения такой независимости отсутствуют.
Несмотря на то, что компетенция Конституционного суда была расширена и модернизирована, Венецианская комиссия, принимая во внимание специфический контекст белорусского конституционно-правового строя, в котором отсутствуют адекватные системы сдержек и противовесов и который обеспечивает главенствующую роль Президента, в том числе в процессе назначения членов Конституционного Суда, приходит к выводу, что поправки, повышающие роль Конституционного суда, служат лишь маскировкой авторитарной сущности системы. Этот вывод может быть подтвержден также длительным отсутствием самостоятельности и практикой Конституционного Суда без фактического выполнения классических функций конституционного контроля.
Обобщая анализ внесенных в Конституцию поправок, Венецианская комиссия повторяет свою критику по поводу чрезмерной концентрации полномочий в руках президента, отсутствия контроля над его властью и создания нормативных условий переизбрания первого президента на последующие сроки.
Венецианская комиссия приходит к выводу, что конституционные поправки не только не уравновешивают сильный дисбаланс полномочий, который уже существовал в Конституции 1996 г. с поправками, но и усугубляют его, способствуя действию авторитарного режима. Кроме того, конституционные поправки были приняты в нарушение основных демократических принципов.
Учитывая многочисленные процессуальные, существенные и структурные недостатки конституционной реформы, целостный пересмотр всей Конституции представляется необходимым при условии восстановления условий для свободного и плюралистического общественного обсуждения и справедливого волеизъявления народа.
