Алгоритм подачи жалобы в Комитет по правам человека ООН

Автор: Н. Мацкевич, адвокат

С общим перечнем международных организаций, в которые можно обратиться в случае невозможности получения защиты в национальных органах юстиции, и краткой характеристикой случаев обращения в эти органы можно ознакомиться по ссылке. В этой статье мы расскажем о последовательности действий по обращению в Комитет по правам человека.
Следует отметить, что Республика Беларусь – один из рекордсменов по обращениям в Комитет по правам человека.

Шаг 1. Ознакомление с нормативными актами

Необходимо внимательно ознакомиться с Международным пактом о гражданских и политических правах (далее – Пакт) и Первым Факультативным протоколом к Пакту.

Комитет по правам человека (далее – КПЧ, Комитет) – это международный орган, который создан в соответствии с Пактом для контроля и мониторинга выполнения этого международного договора государствами-участниками. Согласно Первому Факультативному протоколу Комитет по правам человека имеет компетенцию принимать и рассматривать сообщения лиц, утверждающих о нарушении государствами-участниками их прав, предусмотренных Пактом. Пакт ратифицирован Республикой Беларусь в 1973 году, Факультативный протокол – в 1992 году. Поэтому Комитет по правам человека имеет компетенцию рассматривать жалобы от лиц, находящихся под юрисдикцией Беларуси.

На другом фоне или в другом формате Республика Беларусь (ее правопредшественник) ратифицировала Международный пакт о гражданских и политических правах в 1973 году.

Необходимо помнить, что КПЧ не является дополнительной судебной инстанцией. Этот орган не пересматривает оценку национальными судами фактов и доказательств, вопросы доказанности и виновности. Он рассматривает определенную правовую ситуацию на предмет наличия или отсутствия нарушения государством права по Пакту (каталог этих прав – в статьях 6–27 Пакта) в отношении определенного лица. Поэтому необходимо выделить в тех обстоятельствах, которые вы намереваетесь представить перед КПЧ, предмет спора – заявление о нарушении права, гарантированного Пактом.

КПЧ не пересматривает оценку национальными судами фактов и доказатесльств.

Для уяснения правового смысла права и его ограничения полезно ознакомиться не только со статьями Пакта, но и с Замечаниями общего порядка Комитета по правам человека, в которых на основе юриспруденции Комитета дается толкование содержания прав (своего рода комментарии статей Пакта), а также с практикой этого органа по конкретными делам (подробнее). Все документы готовятся на официальных языках ООН, в том числе на русском.

Из Факультативного протокола нужно уяснить условия приемлемости индивидуального сообщения. Это те условия, которые следует выполнить или которым должна соответствовать жалоба для того, чтобы она была зарегистрирована Группой по петициям (Секретариатом), а после регистрации – рассмотрена Комитетом по существу.

Вкратце эти условия (критерии приемлемости) таковы:

1. Интересы заявителя должны быть напрямую затронуты практикой государства, то есть заявитель является предполагаемой жертвой нарушения, о котором заявляет. Заявитель подписывает сообщение лично, либо сообщение подписывается представителем по доверенности (который не обязательно должен быть адвокатом). Доверенность на подачу сообщения в КПЧ и ведение коммуникаций в процессе его рассмотрения представляется в простой письменной форме. Если предполагаемая жертва находится без связи с внешним миром, то сообщение может подать от ее имени родственник или адвокат без доверенности, но тогда необходимо обосновать отсутствие возможности ее получить.
2. В сообщении должно содержаться обоснование нарушения тех прав, которые предусмотрены Пактом. Сообщение должно быть достаточно обоснованным, то есть содержать в себе достаточное количество фактов и доводов.
3. Как правило, сообщение должно подаваться не позднее 5 лет с момента исчерпания внутренних средств правовой защиты. Невозможность подачи сообщения в этот срок будет необходимо обосновать.
4. Должны быть исчерпаны внутренние средства правовой защиты по каждому из заявленных нарушений прав по Пакту.

Шаг 2. Исчерпание внутренних средств правовой защиты

Прежде, чем подать сообщение в КПЧ, необходимо заявить о нарушении права на национальном уровне, так как международные договорные механизмы являются субсидиарными и рассматривают дело, только если оно не нашло надлежащего рассмотрения на национальном уровне.

Международные договорные механизмы являются субсидиарными и рассматривают дело, только если оно не нашло надлежащего рассмотрения на национальном уровне.

Если правовая защита на национальном уровне неоправданно затягивается (например, расследование исчезновения человека ведется несколько лет и неизвестны его результаты) либо на национальном уровне отсутствуют эффективные средства правовой защиты (например, условия содержания в изоляторе не могут быть изменены путем обращения в суд), сообщение может быть подано без исчерпания внутренних средств, но при этом необходимо тщательно обосновать, почему они не исчерпаны.

Если существует несколько направлений исчерпания внутренних средств правовой защиты (например, обжалование содержания под стражей прокурору и в суд), то для целей обращения в КПЧ необходимо исчерпать средства защиты по одной линии. При этом нужно учитывать, что в понимании Комитета именно судебное обжалование признается эффективным средством правовой защиты, и если действия государственных агентов не обжалованы в суде, необходимо продемонстрировать, почему заявитель счел это обжалование неэффективным или недоступным.

На национальном уровне заявление о нарушении права в идеале должно быть указано в жалобах со ссылкой на нормы Пакта.

В текстах документов, подаваемых для обжалования в соответствии с внутренней процедурой, лучше сразу ссылаться в том числе на нарушения норм Пакта.

Но если статьи Пакта не указаны в жалобах, поданных в национальные инстанции, но существо жалоб позволяет понять, о нарушении какого права указывал в них заявитель (например, права на мирные собрания по Конституции), то сообщение в КПЧ может быть признано приемлемым.

Шаг 3. Составление сообщения в Комитет по правам человека

Для оформления сообщения лучше использовать формуляр.
В нем отражается информация об авторе сообщения, его представителе (если таковой есть), перечисляются все жалобы, поданные на национальном уровне, и результаты их рассмотрения (это важно для признания сообщения приемлемым), аргументы заявителя – почему он/она считает, что его право (и какое) по Пакту нарушено.

Самое сложное для того, кто ранее не работал с нормами международного права, аргументировать сообщение не с точки зрения положений национального законодательства, а с позиции нарушения норм Пакта. Какую аргументацию использовать, юрист решает сам, стандартов здесь немного. Вряд ли с первого раза получится написать сообщение самостоятельно. Изучение практики Комитета, Замечаний общего порядка, уже ранее поданных сообщений и консультации со специалистами по этому вопросу помогут выполнить эту задачу.

В заключительной части сообщения необходимо изложить, какие меры Комитет должен рекомендовать государству для устранения нарушения, если признает таковое: индивидуального и общего характера. К индивидуальным мерам можно отнести выплату компенсации, возмещение расходов, публичное извинение, аннулирование судимости, пересмотр дела и т.п. К общим мерам относятся те, которые позволят предотвратить подобные нарушения в будущем: например, изменение определенной нормы закона или практики его применения и т.п.

Сообщение может быть подано в КПЧ на русском языке, так как это один из официальных языков ООН. Если одновременно с сообщением на русском будет подано сообщение в качественном переводе на английский – это не помешает.

Сообщение может быть подано на русском языке.

Если объем сообщения составит более 20 страниц, то к нему нужно приложить краткое резюме.

К сообщению формируется пакет приложений: жалобы в национальные инстанции, ответы на них (специальное заверение копий не требуется), нормы национального законодательства, которые применялись по данному делу (если они не указаны в самом сообщении), другие письменные материалы, которые доказывают доводы заявителя (решения национальных органов, распечатки из СМИ, объяснения свидетелей, доклады международных организаций или неправительственных организаций/выдержки из них, другие документы). Важно: аудио- и видеоматериалы, электронные ссылки не будут рассматриваться Комитетом как доказательства, принимаются только письменные материалы.

Аудио- и видеоматериалы, электронные ссылки не будут рассматриваться Комитетом как доказательства, принимаются только письменные материалы.

Сообщение подписывается заявителем или его представителем.

Шаг 4. Направление сообщения

Сообщение направляется по одному из следующих каналов связи:

Почта
Petitions and Inquiries Section
Office of the High Commissioner for Human Rights
United Nations Office at Geneva
1211 Geneva 10, Switzerland

Факс
+ 41 22 917 90 22
(особенно по срочным вопросам)

E-mail
petitions@ohchr.org

В последнее время вся коммуникация с КПЧ ведется по электронной почте. Поэтому нужно отсканировать подписанное сообщение (лучше приложить также в WORD) и с приложенными отсканированными или электронными документами направить на электронную почту. Для целей коммуникации с КПЧ лучше создать отдельный электронный ящик.
Сразу после отправления на мейл должно прийти автоматическое подтверждение получения. После этого нужно набраться терпения и ждать регистрации сообщения.

Шаг 5. Коммуникации по сообщению

От момента направления до регистрации сообщения может пройти от нескольких недель до нескольких месяцев. В результате, если Секретариат не увидит явную неприемлемость на стадии регистрации, вы получите регистрационное письмо, где будет указан номер, присвоенный сообщению (его необходимо будет указывать при дальнейшей коммуникации), и то, что сообщение и все материалы к нему перенаправлены государству для комментариев.

Если у сотрудников Секретариата, которые обрабатывают сообщение, возникнут какие-либо вопросы или сомнения, то вы можете получить письмо, в котором будет содержаться запрос о недостающей информации. Ее нужно будет предоставить в установленный в этом письме срок.

Если сообщение явно не соответствует критериям приемлемости, вы можете получить отказ в его регистрации, который, к сожалению, оспорить нельзя. На этом процедура прекращается.

Отказ Комитета по мотивам неприемлемости жалобы критериям оспариванию не подлежит.

В том случае, если вы долгое время не получаете никакой информации о регистрации сообщения, по электронной почте можно отправить письмо (лучше на английском), задав в нем вопрос о том, как идет процедура регистрации. Это называется “напомнить о себе”.

Шаг 6. Коммуникация с Комитетом

После регистрации (и направления регистрационного письма заявителю) Комитет направит государству сообщение и предложит дать ответ на него. Ответ государства (в случае его направления в Комитет) будет перенаправлен Комитетом заявителю для подготовки комментария уже заявителем. Срок для направления комментариев государства и потом – заявителя по правилам процедуры составляет до 6 месяцев каждому. В связи с COVID-19 он продлен до 8 месяцев.

Получив комментарии государства, необходимо дать на них ответ по существу в этот срок. Как правило, Республика Беларусь в настоящее время вступает в переписку с Комитетом по поводу сообщений о нарушениях.

После того как первый раунд взаимных комментариев прошел, государство вправе еще раз прокомментировать ответ заявителя, а затем заявитель – ответ государства. Но, как правило, государство не направляет комментарии второй раз.

Важно понимать, что в период регистрации и коммуникации сообщения члены КПЧ и Секретариат имеют обязательство конфиденциальности, то есть не сообщают в публичное пространство никакой информации относительно этого сообщения. Но это правило не распространяется на стороны сообщения. Заявитель может придавать огласке как факт регистрации сообщения (до этого не имеет смысла, поскольку сам факт подачи сообщения не говорит о том, что оно будет зарегистрировано и рассмотрено), так и содержание коммуникаций. Но член Комитета, который отвечает за регистрацию сообщений, может направить стороне просьбу не разглашать содержание ответа коммуникации до вынесения итогового решения.

Шаг 7. Ожидание и получение решения Комитета

Как только закончена коммуникация, сообщение считается готовым к рассмотрению и, если оно не имеет срочного характера (вопрос о срочности и приоритете некоторых сообщений лежит за рамками данной статьи, его нужно изучать отдельно), ожидает своей очереди на рассмотрение – до нескольких лет.

В итоге к одной из сессий Комитета, которые проходят три раза в год, сотрудник Секретариата готовит проект соображений Комитета по делу, где излагаются все доводы заявителя, содержание коммуникации с государством.

Слушание дела закрытое, без присутствия сторон, хотя в исключительных случаях это возможно по решению Комитета. В итоге КПЧ выносит решение в форме соображений, если рассмотрит сообщение по существу, или в форме решения о неприемлемости сообщения.

Соображения Комитета по правам человека направляются государству и заявителю, а после этого публикуются на ресурсе Управления Верховного комиссара по правам человека.

Шаг 8. Претворение в жизнь (имплементация) соображений Комитета

Получение соображений Комитета по правам человека, которыми признаны все или часть из заявленных нарушений прав по Пакту, многие заявители рассматривают как моральное удовлетворение (например, http://spring96.org/ru/news/74306), поскольку решением авторитетного международного органа, которое является окончательным, установлен факт того, что государство поступило в отношении них неправомерно. Это можно расценивать как факт того, что “дело выиграно”.

Однако до настоящего времени Республика Беларусь не рассматривает соображения КПЧ как обязательные к исполнению, хотя юридически это не так (см.: Мацкевич Н. Юридическая сила решений Комитета по правам человека ООН). В Беларуси отсутствует правовой механизм исполнения решений, а имеющиеся механизмы (например, институт компенсации морального вреда, процедуры отмены судебных постановлений) не рассматривают соображения Комитета как основание для принятия определенных решений.

Поэтому если заявитель намерен добиваться исполнения тех рекомендаций, которые даны Комитетом, и вообще изменения практики государства в отношении признания им решений международных органов, то ему и его юристам предстоит пройти еще долгий путь на национальном уровне, чтобы хотя бы продемонстрировать обязанность государства действовать в ответ на то, что Комитетом по правам человека признана его ответственность за нарушение своих обязательств по международному договору.

В самом Комитете по правам человека работает процедура последующих мер по понятным соображениям. Из членов Комитета определяется специальный докладчик по последующим мерам, который получает сообщения (если только таковые направляются заявителями) о том, какие меры предприняло государство во исполнение соображений КПЧ. И если такие меры будут сочтены недостаточными или они вообще не предпринимаются, специальный докладчик будет вести переписку с государством, предпринимать другие шаги (например, встречи с представителями государства), нацеленные на то, чтобы меры, направленные на устранение нарушения или на компенсацию, были предприняты.

В ежегодных докладах по последующим мерам Комитет публикует информацию по делам, которые находятся в процедуре по последующей деятельности. Но необходимо подчеркнуть, что это происходит лишь тогда, когда сам заявитель находится в переписке с Комитетом и сообщает ему о невыполнении соображений КПЧ. Иного механизма принуждения к исполнению у КПЧ нет.

Реагирование Комитета на допущенные государством нарушения предполагает активную роль заявителя.

При этом нужно понимать, что соображения КПЧ не имеют срока давности и с течением времени государство не утрачивает обязанности предоставить средства правовой защиты от установленного нарушения им права по Пакту. Поэтому есть надежда, что при изменении отношения государства к своим международным обязательствам жертвы получат справедливое удовлетворение.