«Предъявите аккредитацию!»
Игнорирование соображений необходимости и пропорциональности на примере произвольных ограничений журналистской деятельности
Игнорирование соображений необходимости и пропорциональности на примере произвольных ограничений журналистской деятельности
Опубликовано 25 июля 2023 года
Напоминаем, что денонсация Республикой Беларусь Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах не прекращает обязательств Беларуси по самому Пакту (который является отдельным международным договором), продолжающих действовать в полном объеме.
Журналистка была задержана 6 декабря 2022 года, в настоящее время ожидает суда. Ларисе предъявлены обвинения по ст. 361-4 («Содействие экстремистской деятельности»), ст. 369 («Дискредитация Республики Беларусь»).
Пункт 2 статьи 19 Пакта: "Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору."
См. п. 3 статьи: Пользование предусмотренными в пункте 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:
a) для уважения прав и репутации других лиц;
b) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения.
a) для уважения прав и репутации других лиц;
b) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения.
Закон о СМИ определяет аккредитацию как «подтверждение права журналиста средства массовой информации освещать мероприятия, организуемые государственными органами, политическими партиями, другими общественными объединениями, иными юридическими лицами, а также другие события, происходящие на территории Республики Беларусь и за ее пределами». П. 4 ст. 35 запрещает журналистам иностранных СМИ заниматься своей профессиональной деятельностью в отсутствие аккредитации.
Переносится акцент с права на аккредитацию на право аккредитовать. Законопроект отдаёт принципиальные вопросы аккредитации на усмотрение самих аккредитующих органов, что выхолащивает смысл аккредитации, заключающийся в беспрепятственном получении информации о деятельности органов государственной власти и общественных организаций
Осенью 2020 года было принято новое Положение о порядке аккредитации в Республике Беларусь журналистов иностранных средств массовой информации. Помимо нескольких позитивных нововведений, оно создает условия фактической невозможности легального освещения иностранными журналистами экстренно разворачивающихся в Беларуси событий, ограничивает круг лиц, которые могут аккредитоваться в качестве журналистов иностранных СМИ, гражданами государств, в которых СМИ зарегистрировано, вводит дополнительные основания для лишения журналиста аккредитации — включая «принцип взаимности» (возможность отозвать аккредитации корреспондентов СМИ государства, которое ранее применило аналогичные меры к беларусским журналистам), и так далее.
В июне 2023 года Комитет по правам человека вынес очередное соображение в отношении Республики Беларусь. Предмет жалобы заявителей — необходимость получать аккредитацию для возможности осуществления журналистской деятельности для иностранных СМИ и необоснованно серьезные санкции за нарушение данного требования как нарушение гарантируемого им права на свободу выражения мнений, включающую право на получение и распространение информации.
В этом материале мы предлагаем вам обратить внимание на данное соображение и подсвечиваемую в нем проблему, актуальную, к сожалению, для беларусской модели правоприменения в целом, а именно — некритичные отсылки к букве закона (в данном случае содержащего уже искаженное, подрывающее смысл гарантируемого права ограничение в виде аккредитации) без оценки необходимости применения данного конкретного ограничения права человека в данной конкретной ситуации, его соразмерности цели, которую преследует ограничивающий. Так механизм, изначально призванный упростить журналистам освещение мероприятий и событий ограниченного доступа, стал удобным инструментом для произвольного ограничения права на доступ к информации, подкрепленным несоразмерной административной санкцией.
Каким условиям должны удовлетворять допустимые ограничения права в описанной ситуации в случае, если государство ориентируется на ценность верховенства права и соблюдение своих международных обязательств?
В этом материале мы предлагаем вам обратить внимание на данное соображение и подсвечиваемую в нем проблему, актуальную, к сожалению, для беларусской модели правоприменения в целом, а именно — некритичные отсылки к букве закона (в данном случае содержащего уже искаженное, подрывающее смысл гарантируемого права ограничение в виде аккредитации) без оценки необходимости применения данного конкретного ограничения права человека в данной конкретной ситуации, его соразмерности цели, которую преследует ограничивающий. Так механизм, изначально призванный упростить журналистам освещение мероприятий и событий ограниченного доступа, стал удобным инструментом для произвольного ограничения права на доступ к информации, подкрепленным несоразмерной административной санкцией.
Каким условиям должны удовлетворять допустимые ограничения права в описанной ситуации в случае, если государство ориентируется на ценность верховенства права и соблюдение своих международных обязательств?
В чем дело?
В июне Комитет по правам человека (КПЧ) опубликовал соображение по жалобам №2911/2016, 3081/2017, 3137/2018, 3150/2018. Четыре беларусских журналиста — Татьяна Смоткина, Змитер Лупач, Тамара Щепеткина и Лариса Щирякова — обратились в Комитет с жалобами на нарушение Беларусью их права на получение и распространение информации. Журналистов объединяют общие фактические обстоятельства: в различное время они готовили материалы, которые впоследствии были опубликованы на порталах зарегистрированных в Польше СМИ "Бе**ат" и "Радыё Ра**я". В отношении всех заявителей беларусские суды установили нарушение ст. 22.9 КоАП («Нарушение законодательства о средствах массовой информации») за незаконное изготовление и распространение распространение продукции средств массовой информации на порталах иностранных СМИ ввиду отсутствия аккредитации журналиста иностранного СМИ — и назначили штрафы (в размере от 200 евро каждому журналисту). Заявители утверждали, что требование аккредитации и административное преследование необоснованно ограничивают право, предоставленное им статьей 19 Пакта.
Члены Комитета согласились с журналистами и признали: требование получать аккредитацию МИДа для возможности осуществления профессиональной деятельности, равно как присуждение штрафа за ее отсутствие — меры, ограничивающие возможность реализации данного права. Следовательно, они должны удовлетворять установленным Пактом критериям: быть законными, необходимыми и соразмерными относительно преследуемой государством легитимной цели.
Члены Комитета согласились с журналистами и признали: требование получать аккредитацию МИДа для возможности осуществления профессиональной деятельности, равно как присуждение штрафа за ее отсутствие — меры, ограничивающие возможность реализации данного права. Следовательно, они должны удовлетворять установленным Пактом критериям: быть законными, необходимыми и соразмерными относительно преследуемой государством легитимной цели.
Необходимость получать аккредитацию — требование закона. Законно — значит, разумно, необходимо и пропорционально, разве не так?
Тот факт, что какое-либо ограничение права человека предписано нормой национального права, еще не говорит о том, что оно легально с точки зрения международных обязательств государства. Комитет предъявляет свои требования к национальному законодательному регулированию: среди прочего, оно не должно искажать суть рассматриваемого права, изменяя соотношение между нормой (когда у человека есть определенное право) и исключением (когда право ограничивается); ограничения должны устанавливаться, исходя из четких критериев, без наделения неограниченными дискреционными полномочиями лиц, которым поручено ее применение. Кроме того, ограничение должно служить одной из заявленных легитимных целей. В рассматриваемом соображении речь идет о пункте 2 статьи 19 Пакта, позволяющей ограничивать право исключительно a) для уважения прав и репутации других лиц; b) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения. Принимаемые меры в каждом конкретном случае (а не категориально, для неопределенной группы лиц) должны быть необходимыми для достижения этой цели, представляя собой наименее ограничительное средство из числа тех, с помощью которых может быть достигнут желаемый результат — и быть соразмерными защищаемому интересу.
В данном материале можно подробнее ознакомиться с логикой, которой должны сопровождаться ограничения прав человека, и примерами ее применения (в частности, ответом на вопрос «почему ссылки судьи на наличие в УПК нормы о возможности проведения закрытого судебного заседания недостаточно для того, чтобы данное ограничение права считалось легитимным»).
В нашем случае, несмотря на то, что наличие аккредитации журналиста иностранного СМИ для осуществления профессиональной деятельности в Республике Беларусь является требованием Закона о СМИ, государству следовало обосновать необходимость и соразмерность данного требования легитимной цели. Должное обоснование так и не было представлено, в коммуникации с Комитетом государство ограничилось замечанием о том, что требование аккредитоваться «имеет целью создание условий для реализации конституционных прав и свобод граждан и не может пониматься как ограничение в терминах пункта 3 статьи 19 Пакта». Отсутствие должной оценки вышеупомянутых критериев позволило Комитету установить, что Беларусь нарушила статью 19 Пакта посредством безосновательного принятия чрезмерно ограничительных мер.
В данном материале можно подробнее ознакомиться с логикой, которой должны сопровождаться ограничения прав человека, и примерами ее применения (в частности, ответом на вопрос «почему ссылки судьи на наличие в УПК нормы о возможности проведения закрытого судебного заседания недостаточно для того, чтобы данное ограничение права считалось легитимным»).
В нашем случае, несмотря на то, что наличие аккредитации журналиста иностранного СМИ для осуществления профессиональной деятельности в Республике Беларусь является требованием Закона о СМИ, государству следовало обосновать необходимость и соразмерность данного требования легитимной цели. Должное обоснование так и не было представлено, в коммуникации с Комитетом государство ограничилось замечанием о том, что требование аккредитоваться «имеет целью создание условий для реализации конституционных прав и свобод граждан и не может пониматься как ограничение в терминах пункта 3 статьи 19 Пакта». Отсутствие должной оценки вышеупомянутых критериев позволило Комитету установить, что Беларусь нарушила статью 19 Пакта посредством безосновательного принятия чрезмерно ограничительных мер.
Что Комитет считает «необходимой» и «пропорциональной» мерой?
Соображение по жалобе журналистов в очередной раз позволяет понять, как работает мышление, ставящее во главу угла суть права человека, рассматривающее любое ограничение как то, что может уничтожить или свести на нет смысл защищаемого права — и, следовательно, относящееся к любому ограничению как к исключению из общего правила, которое нуждается в обосновании в каждом конкретном случае.
Эту логику можно проследить и на примере соотношения Комитетом права на поиск, получение и распространение информации и инструмента аккредитации как ограничения этого права.
В своей аргументации члены Комитета ссылаются на Замечание общего порядка №34, в котором установлено: «..существование общих государственных систем регистрации журналистов или выдачи им лицензий является несовместимым с пунктом 3 [статьи 19, предоставляющим возможность ограничения права]. Ограниченные аккредитационные меры допустимы лишь в случаях, когда для журналистов необходимо предоставить привилегированный доступ в некоторые места или на некоторые события. Такие ограничения не должны носить дискриминационный характер и должны применяться в соответствии со статьей 19 и другими положениями Пакта на основе объективных критериев и с учетом того, что журналистские функции выполняет широкий круг лиц». Следовательно, общее отношение к аккредитации как к разрешению заниматься профессиональной деятельностью (сбор и распространение информации) недопустимо, это ограничение, которое не может быть обосновано пропорциональностью и необходимостью без уничтожения смысла защищаемого права.
Ситуации, в которых аккредитация все же может использоваться, и условия, которым ее использование должно отвечать, детализируются в обязательствах Беларуси в рамках ОБСЕ. Представитель ОБСЕ по вопросам СМИ подчеркивает: «Аккредитация требуется только для участия в официальных мероприятиях и визитах или для доступа в места с ограниченным пространством, а также в места, которые закрыты для публики по причинам безопасности. В остальных случаях аккредитация не является необходимой.»
Поскольку право на сбор и распространение информации носит трансграничный характер, оно требует защиты журналистов иностранных СМИ, не позволяет отказывать им во въезде в страну на произвольных основаниях; в целом суть аккредитации едина и для национальных журналистов, и для журналистов иностранных СМИ и представляет собой лишь способ обеспечить присутствие корреспондентов на официальных мероприятиях, в зонах стихийных бедствий, военных конфликтов и так далее.
При этом стандарты ОБСЕ содержат разумное обоснование для существования отдельной системы аккредитации журналистов иностранных СМИ (например, упрощение предоставления таким специалистам дополнительной помощи в стране пребывания в виде охраны или гидов, предоставление журналисту, планирующему вести регулярные репортажи в определенной стране, возможности обращения за многократной визой).
Таким образом, аккредитация, в любом случае являющаяся ограничением права на получение и распространение информации, может быть обоснованной и легитимной мерой в случае, если
Произвольное применение инструмента аккредитации (пусть даже вслед за буквой национального закона) для «фильтрации» неугодных журналистов и осуществления контроля за содержанием публикаций уничтожает смысл защищаемого права и является нарушением международных обязательств государства.
Эту логику можно проследить и на примере соотношения Комитетом права на поиск, получение и распространение информации и инструмента аккредитации как ограничения этого права.
В своей аргументации члены Комитета ссылаются на Замечание общего порядка №34, в котором установлено: «..существование общих государственных систем регистрации журналистов или выдачи им лицензий является несовместимым с пунктом 3 [статьи 19, предоставляющим возможность ограничения права]. Ограниченные аккредитационные меры допустимы лишь в случаях, когда для журналистов необходимо предоставить привилегированный доступ в некоторые места или на некоторые события. Такие ограничения не должны носить дискриминационный характер и должны применяться в соответствии со статьей 19 и другими положениями Пакта на основе объективных критериев и с учетом того, что журналистские функции выполняет широкий круг лиц». Следовательно, общее отношение к аккредитации как к разрешению заниматься профессиональной деятельностью (сбор и распространение информации) недопустимо, это ограничение, которое не может быть обосновано пропорциональностью и необходимостью без уничтожения смысла защищаемого права.
Ситуации, в которых аккредитация все же может использоваться, и условия, которым ее использование должно отвечать, детализируются в обязательствах Беларуси в рамках ОБСЕ. Представитель ОБСЕ по вопросам СМИ подчеркивает: «Аккредитация требуется только для участия в официальных мероприятиях и визитах или для доступа в места с ограниченным пространством, а также в места, которые закрыты для публики по причинам безопасности. В остальных случаях аккредитация не является необходимой.»
Поскольку право на сбор и распространение информации носит трансграничный характер, оно требует защиты журналистов иностранных СМИ, не позволяет отказывать им во въезде в страну на произвольных основаниях; в целом суть аккредитации едина и для национальных журналистов, и для журналистов иностранных СМИ и представляет собой лишь способ обеспечить присутствие корреспондентов на официальных мероприятиях, в зонах стихийных бедствий, военных конфликтов и так далее.
При этом стандарты ОБСЕ содержат разумное обоснование для существования отдельной системы аккредитации журналистов иностранных СМИ (например, упрощение предоставления таким специалистам дополнительной помощи в стране пребывания в виде охраны или гидов, предоставление журналисту, планирующему вести регулярные репортажи в определенной стране, возможности обращения за многократной визой).
Таким образом, аккредитация, в любом случае являющаяся ограничением права на получение и распространение информации, может быть обоснованной и легитимной мерой в случае, если
- представляет собой не общее разрешение на профессиональную деятельность, но систему, которая упрощает освещение журналистами мероприятий и локаций с ограниченным доступом, а также является вспомогательным инструментом для упрощения деятельности иностранных журналистов;
- по-прежнему удовлетворяет трехчастному тесту — предусматривается законом, а кроме того — соответствует легитимной цели и является необходимой в конкретной ситуации;
- решение о предоставлении аккредитации принимается в рамках прозрачной процедуры на основании понятных и недискриминационных критериев, опубликованных заранее, с возможностью обжалования принятого решения.
Произвольное применение инструмента аккредитации (пусть даже вслед за буквой национального закона) для «фильтрации» неугодных журналистов и осуществления контроля за содержанием публикаций уничтожает смысл защищаемого права и является нарушением международных обязательств государства.
Соображение КПЧ вынесено по фактическим обстоятельствам 2015-2017 гг. Возможно, практика изменилась в лучшую сторону?
Ссылки в данном разделе статьи не являются прямыми. К сожалению, практика применения беларусскими государственными органами антиэкстремистского законодательства, неоднократно признанная несоответствующей международным стандартам, продолжает ухудшаться. Даже при несогласии с такой практикой, ее приходится учитывать. В связи с тем, что мы хотели бы как можно дольше быть доступными из Республики Беларусь без дополнительных усилий, прямые ссылки будут выноситься за пределы наших информационных источников.
Нет. В настоящее время беларусское законодательство по-прежнему требует от журналистов иметь при себе аккредитацию для подтверждения их права на освещение деятельности государственных организаций и других учреждений, а в случае журналистов иностранных СМИ — права осуществлять профессиональную деятельность как таковую. ОБСЕ выразила обеспокоенность таким извращенным пониманием аккредитации еще в 2008 году, когда разрабатывался будущий Закон о СМИ. С тех пор в Закон неоднократно вносились изменения, тем не менее, на практике аккредитация по-прежнему применяется как ограничительный инструмент: журналистам иностранных СМИ часто не предоставляют (ссылка № 1) аккредитацию вовремя или отказывают в ней на произвольных основаниях, попутно запрещая (ссылка №2) въезд в страну (в 2020 году положение журналистов иностранных СМИ только ухудшилось), в то время как журналистам беларусских СМИ отказывают в доступе в государственные органы и суды:
«В практике взаимоотношений СМИ и государственных органов часто встречается (ссылка № 3) ситуация, когда аккредитация журналистов на официальные мероприятия используется чиновниками как способ давления на редакции и их корреспондентов. Неаккредитованных журналистов не пускают на заседания, аккредитованные же находятся под контролем.»
Отметим ответ (ссылка № 4) Верховного суда на направленное в 2019 году обращение БАЖ относительно гарантии доступа журналистов с профессиональной техникой на судебные заседания, в котором подчеркивается, что журналисты могут воспользоваться возможностью предварительной аккредитации в судах для сообщения о намерении посетить судебное заседание — но не обязаны это делать. При этом практика показывает, что журналистов не пускали на судебные заседания и в 2020, и в 2021 году — ввиду наличия техники (ссылка № 5), «заполненности зала» (ссылка № 6), соображений «безопасности участников уголовного процесса». В приведенных случаях очевидны несоразмерность и отсутствие насущной необходимости подобного ограничения прав журналистов. Практика использования требования об аккредитации в качестве произвольного основания для недопуска на судебное заседание распространилась (ссылка № 7) и на дипломатов. Соблюдение принципа плюрализма в аккредитации СМИ при государственных органах можно оценить на примере Совета Республики.
Таким образом, замечания Комитета, отраженные в новом соображении, к сожалению, остаются актуальными. Законодательное регулирование по-прежнему содержит уже искаженное, в сути своей ограничительное представление об аккредитации. Применение подобных норм в отсутствие каких бы то ни было соображений о необходимости и пропорциональности — и, тем более, административное преследование в виде назначения крупных штрафов за невыполнение требования о получении аккредитации — уничтожает суть гарантируемого статьей 19 Пакта права, которое Республика Беларусь добровольно обязалась уважать, защищать и обеспечивать еще в 1973 году.
«В практике взаимоотношений СМИ и государственных органов часто встречается (ссылка № 3) ситуация, когда аккредитация журналистов на официальные мероприятия используется чиновниками как способ давления на редакции и их корреспондентов. Неаккредитованных журналистов не пускают на заседания, аккредитованные же находятся под контролем.»
Отметим ответ (ссылка № 4) Верховного суда на направленное в 2019 году обращение БАЖ относительно гарантии доступа журналистов с профессиональной техникой на судебные заседания, в котором подчеркивается, что журналисты могут воспользоваться возможностью предварительной аккредитации в судах для сообщения о намерении посетить судебное заседание — но не обязаны это делать. При этом практика показывает, что журналистов не пускали на судебные заседания и в 2020, и в 2021 году — ввиду наличия техники (ссылка № 5), «заполненности зала» (ссылка № 6), соображений «безопасности участников уголовного процесса». В приведенных случаях очевидны несоразмерность и отсутствие насущной необходимости подобного ограничения прав журналистов. Практика использования требования об аккредитации в качестве произвольного основания для недопуска на судебное заседание распространилась (ссылка № 7) и на дипломатов. Соблюдение принципа плюрализма в аккредитации СМИ при государственных органах можно оценить на примере Совета Республики.
Таким образом, замечания Комитета, отраженные в новом соображении, к сожалению, остаются актуальными. Законодательное регулирование по-прежнему содержит уже искаженное, в сути своей ограничительное представление об аккредитации. Применение подобных норм в отсутствие каких бы то ни было соображений о необходимости и пропорциональности — и, тем более, административное преследование в виде назначения крупных штрафов за невыполнение требования о получении аккредитации — уничтожает суть гарантируемого статьей 19 Пакта права, которое Республика Беларусь добровольно обязалась уважать, защищать и обеспечивать еще в 1973 году.
