«Не покажем, ибо не положено»: право на доступ к информации беларусских государственных органов в новом Соображении КПЧ ООН
Опубликовано 3 марта 2023 года
В октябре 2022 года КПЧ ООН вынес крайне интересное соображение в отношении Республики Беларусь, в котором указал, что право на доступ к информации ничем не отличается от свободы слова и права высказывать свое мнение в части возможности ограничения - и то, и другое право может быть ограничено только в очень небольшом числе случае, ограничение должно быть обоснованным и право уж точно не может быть ограничено произвольно.
Обратите внимание
Несмотря на то, что государство денонсировало Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах (Пакт), позволяющий ее гражданам обращаться к Комитету прав человека (КПЧ) как к контрольному механизму с индивидуальными жалобами на нарушения государством их прав, положения Пакта все еще входят в полном объеме в корпус международных обязательств Беларуси в области прав человека, взятых ею на себя добровольно в 1973 году. В связи с этим мы внимательно исследуем релевантную практику Комитета, в которой детально развиваются стандарты гарантируемых Пактом прав человека, конкретные требования, которых государство должно придерживаться.
О чем идет речь
Виктория Федорова
В октябре 2022 года КПЧ вынес соображение No. 2919/2016 по жалобе правозащитницы, руководительницы правозащитной организации «Правовая инициатива» Виктории Федоровой, в котором установил, что Республика Беларусь нарушила свои обязательства по Пакту, отказав Виктории в доступе к общей информации об условиях содержания административно арестованных и задержанных лиц.
Интервью с Викторией Федоровой по поводу этого соображения и работы над ним смотрите на нашем YouTube-канале.
В сентябре 2015 года Виктория направила обращения в пять районных управлений внутренних дел, за которыми закреплены изоляторы временного содержания, с запросом предоставить информацию об условиях содержания в последних. УВД не удовлетворили ни один из запросов, сославшись на то, что запрошенная информация ограничена к распространению. Обжалования жалоб успехом не увенчались: суды отказались рассматривать их в силу неподведомственности последних.
В ноябре 2016 года Виктория подала жалобу в КПЧ, указав, что Республика Беларусь нарушила ее права, гарантированные ч. 3(а) ст. 2, ст. 14 и ст. 19 Пакта.
Мы попросили Викторию рассказать подробнее о поводе для обращения в Комитет, сути жалобы, коммуникации с представителями государства в процессе и рефлексии по поводу вынесенного соображения.
Интервью с Викторией Федоровой по поводу этого соображения и работы над ним смотрите на нашем YouTube-канале.
В сентябре 2015 года Виктория направила обращения в пять районных управлений внутренних дел, за которыми закреплены изоляторы временного содержания, с запросом предоставить информацию об условиях содержания в последних. УВД не удовлетворили ни один из запросов, сославшись на то, что запрошенная информация ограничена к распространению. Обжалования жалоб успехом не увенчались: суды отказались рассматривать их в силу неподведомственности последних.
В ноябре 2016 года Виктория подала жалобу в КПЧ, указав, что Республика Беларусь нарушила ее права, гарантированные ч. 3(а) ст. 2, ст. 14 и ст. 19 Пакта.
Мы попросили Викторию рассказать подробнее о поводе для обращения в Комитет, сути жалобы, коммуникации с представителями государства в процессе и рефлексии по поводу вынесенного соображения.
Суть дела
В 2015 году в рамках мониторинга инициативой «Правозащитники против пыток» мест содержания административно арестованных и задержанных, было решено обратиться к администрации самих мест содержания и получить информацию о таких условиях непосредственно от них. Запросы, которые правозащитники направили в районные УВД, включали, в частности, вопросы, о количестве камер и их вместительности, о наличии у каждого задержанного спального места и спальных принадлежностей, доступа к горячей воде и предметам базовой гигиены, и так далее (весь перечень вопросов можно найти на стр. 2 Соображения по ссылке ниже)
Несмотря на возможность предоставить правозащитникам формальный ответ, о том, что все якобы в порядке, сотрудники УВД просто отказались предоставлять запрошенную информацию, сославшись на то, что она является сведениями, относящимися к служебной информации ограниченного распространения. Такая информация регулируется Постановлением Совета Министров от 12 августа 2014 г. № 783; в прилагаемом к нему Перечне сведений информация об условиях содержания в местах несвободы в нем отсутствует — зато имеется пункт 114, формулировка которого позволяет отнести к информации ограниченного доступа «иные сведения.. распространение и (или) предоставление которых могут причинить вред национальной безопасности Республики Беларусь, общественному порядку, нравственности, правам, свободам и законным интересам физических лиц…» — то есть, по сути, в произвольном порядке ограничить доступ к любой информации, которую компетентные лица сочтут угрожающей вышеупомянутым интересам.
В процессе мониторинга мест несвободы для административно арестованных и задержанных, Виктория столкнулась также с отсутствием в соответствующих УВД важной информации о самих изоляторах временного содержания: их местонахождении, времени приема передач и требованиям к последним, и так далее.
Несмотря на возможность предоставить правозащитникам формальный ответ, о том, что все якобы в порядке, сотрудники УВД просто отказались предоставлять запрошенную информацию, сославшись на то, что она является сведениями, относящимися к служебной информации ограниченного распространения. Такая информация регулируется Постановлением Совета Министров от 12 августа 2014 г. № 783; в прилагаемом к нему Перечне сведений информация об условиях содержания в местах несвободы в нем отсутствует — зато имеется пункт 114, формулировка которого позволяет отнести к информации ограниченного доступа «иные сведения.. распространение и (или) предоставление которых могут причинить вред национальной безопасности Республики Беларусь, общественному порядку, нравственности, правам, свободам и законным интересам физических лиц…» — то есть, по сути, в произвольном порядке ограничить доступ к любой информации, которую компетентные лица сочтут угрожающей вышеупомянутым интересам.
В процессе мониторинга мест несвободы для административно арестованных и задержанных, Виктория столкнулась также с отсутствием в соответствующих УВД важной информации о самих изоляторах временного содержания: их местонахождении, времени приема передач и требованиям к последним, и так далее.
Судебное обжалование
Обжалование отказов предоставить запрошенную информацию в гомельские районные суды, после — в Гомельский областной суд было безуспешным. Виктория отметила практику «телефонного права», в рамках которой действия несколько районных судов, в которые были поданы жалобы, были скоординированы Гомельским областным судом, по неофициальным каналам передавшим информацию о том, что в удовлетворении подобных жалоб необходимо отказывать на основании неподведомственности. При этом суды не указали, какими альтернативными средствами правовой защиты Виктория могла бы воспользоваться в своей ситуации.
Обращение в КПЧ ООН
Ввиду неэффективности национальных средств правовой защиты, Виктория обратилась в Комитет.
Правозащитница настаивала на том, что государство нарушило:
а) ее право на эффективное средство правовой защиты (пункт 3(а) ст. 2 Пакта), поскольку государство лишило ее права на справедливое судебное разбирательство и не провело расследование по поводу ее жалоб, оставив ее без других возможностей отстоять свое право на получение информации перед национальной системой;
б) право на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона (ст. 14 Пакта) ввиду необоснованных отказов рассматривать ее жалобы ввиду неподведомственности;
в) свободу искать и получать информацию, входящую в свободу выражения мнений в рамках ст. 19 Пакта, поскольку Виктория так и не смогла получить информацию о деятельности государственных органов, при этом представители государства не обосновали отказы в ее предоставлении одной из легитимных целей, предусмотренных ст. 19 Пакта.
Представители государства настаивали на неприемлемости жалобы, поскольку Виктория не исчерпала все национальные средства правовой защиты: не обратилась в Верховный суд и к Генеральному прокурору. В связи с этим Комитет отметил, что, в соответствии с его практикой, обращение к прокурору в порядке надзора относительно вступивших в силу судебных решений не является эффективным средством правовой защиты по смыслу п. 2 (b) ст. 5 Факультативного протокола и, следовательно, не является тем средством, которое необходимо было исчерпать. В отношении тезиса о необходимости обращаться к председателю Верховного суда Комитет отметил, что подобная мера является исключительной, и государство должно продемонстрировать, что ее использование могло потенциально привести к благополучному для заявительницы результату — что в настоящем случае сделано не было.
Государство также заявило, что действия сотрудников УВД были обоснованными, поскольку не противоречили национальному законодательству: запрошенная информация предназначена исключительно для внутреннего пользования; при этом сведения о принципах функционирования мест несвободы можно найти в открытом доступе — в частности, на национальном правовом Интернет-портале. Они отметили также регулярные проверки мест содержания административно арестованных и задержанных прокуратурой, проведение бесед с заключенными. По существу права на доступ к информации чиновники указали на то, что отдельные аспекты функционирования мест несвободы (информация об организации охраны заключенных, расположении камер) могут быть засекречены. Говоря о легитимной цели, которую преследовало ограничение права, представители государства перечислили все упомянутые в п. 3 ст. 19 Пакта основания и отметили, что само ограничение в целом не нарушает данную статью.
Правозащитница настаивала на том, что государство нарушило:
а) ее право на эффективное средство правовой защиты (пункт 3(а) ст. 2 Пакта), поскольку государство лишило ее права на справедливое судебное разбирательство и не провело расследование по поводу ее жалоб, оставив ее без других возможностей отстоять свое право на получение информации перед национальной системой;
б) право на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона (ст. 14 Пакта) ввиду необоснованных отказов рассматривать ее жалобы ввиду неподведомственности;
в) свободу искать и получать информацию, входящую в свободу выражения мнений в рамках ст. 19 Пакта, поскольку Виктория так и не смогла получить информацию о деятельности государственных органов, при этом представители государства не обосновали отказы в ее предоставлении одной из легитимных целей, предусмотренных ст. 19 Пакта.
Представители государства настаивали на неприемлемости жалобы, поскольку Виктория не исчерпала все национальные средства правовой защиты: не обратилась в Верховный суд и к Генеральному прокурору. В связи с этим Комитет отметил, что, в соответствии с его практикой, обращение к прокурору в порядке надзора относительно вступивших в силу судебных решений не является эффективным средством правовой защиты по смыслу п. 2 (b) ст. 5 Факультативного протокола и, следовательно, не является тем средством, которое необходимо было исчерпать. В отношении тезиса о необходимости обращаться к председателю Верховного суда Комитет отметил, что подобная мера является исключительной, и государство должно продемонстрировать, что ее использование могло потенциально привести к благополучному для заявительницы результату — что в настоящем случае сделано не было.
Государство также заявило, что действия сотрудников УВД были обоснованными, поскольку не противоречили национальному законодательству: запрошенная информация предназначена исключительно для внутреннего пользования; при этом сведения о принципах функционирования мест несвободы можно найти в открытом доступе — в частности, на национальном правовом Интернет-портале. Они отметили также регулярные проверки мест содержания административно арестованных и задержанных прокуратурой, проведение бесед с заключенными. По существу права на доступ к информации чиновники указали на то, что отдельные аспекты функционирования мест несвободы (информация об организации охраны заключенных, расположении камер) могут быть засекречены. Говоря о легитимной цели, которую преследовало ограничение права, представители государства перечислили все упомянутые в п. 3 ст. 19 Пакта основания и отметили, что само ограничение в целом не нарушает данную статью.
Что решил КПЧ ООН
Комитет установил нарушение статьи 19 Пакта: Виктория имела право на доступ к запрошенной информации об условиях содержания в местах несвободы.
Свобода выражения мнений — основа свободного, демократического общества. Статья 19 пакта, гарантирующая эту свободу, включает в себя — что немаловажно — и право «искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи», в том числе — информацию, находящуюся в распоряжении государственных органов.
Право на доступ к информации (особенно информации, представляющей общественный интерес) является тем более актуальным для СМИ и правозащитников и коррелирует с правом общества на получение таких сведений. В данной ситуации Виктория как правозащитница осуществляла контрольную функцию по вопросу, представляющему общественную важность, потому ее право на доступ к информации и трансляцию последней обществу должно реализовываться — или государство должно предоставить веские основания для ограничений в соответствии с п. 3 ст. 19.
Любые ограничения свободы выражения в целом и права на доступ к информации в частности должны быть предусмотрены национальным законом и — обязательно — преследовать легитимную цель из закрытого перечня, содержащегося в статье 19 (уважение прав и репутации других лиц, охрана государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения) — при этом государство должно обосновать соразмерность принимаемых мер этой цели, они должны быть наименее интрузивными из всех доступных в данной конкретной ситуации мер.
В деле Виктории государство не смогло объяснить, каким именно образом предоставление запрошенных правозащитниками сведений угрожает государственной безопасности — а значит, необоснованно ограничило право на доступ к информации и нарушило ст. 19 Пакта.
Жалобы по двум другим статьям Пакта Комитет отказался рассматривать по существу, признав их неприемлемыми и отметив, во-первых, что предполагаемые нарушения статьи 2 Пакта должны обосновываться совместно с другими нарушениями статей, закрепляющих субстантивные права, и, во-вторых, что жалоба заявительницы по статье 14 Пакта является недостаточно обоснованной для целей приемлемости. Виктория отметила, что подобные замечания вполне соответствуют устоявшейся консервативной практике рассмотрения Комитетом дел с аналогичными обстоятельствами.
Свобода выражения мнений — основа свободного, демократического общества. Статья 19 пакта, гарантирующая эту свободу, включает в себя — что немаловажно — и право «искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи», в том числе — информацию, находящуюся в распоряжении государственных органов.
Право на доступ к информации (особенно информации, представляющей общественный интерес) является тем более актуальным для СМИ и правозащитников и коррелирует с правом общества на получение таких сведений. В данной ситуации Виктория как правозащитница осуществляла контрольную функцию по вопросу, представляющему общественную важность, потому ее право на доступ к информации и трансляцию последней обществу должно реализовываться — или государство должно предоставить веские основания для ограничений в соответствии с п. 3 ст. 19.
Любые ограничения свободы выражения в целом и права на доступ к информации в частности должны быть предусмотрены национальным законом и — обязательно — преследовать легитимную цель из закрытого перечня, содержащегося в статье 19 (уважение прав и репутации других лиц, охрана государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения) — при этом государство должно обосновать соразмерность принимаемых мер этой цели, они должны быть наименее интрузивными из всех доступных в данной конкретной ситуации мер.
В деле Виктории государство не смогло объяснить, каким именно образом предоставление запрошенных правозащитниками сведений угрожает государственной безопасности — а значит, необоснованно ограничило право на доступ к информации и нарушило ст. 19 Пакта.
Жалобы по двум другим статьям Пакта Комитет отказался рассматривать по существу, признав их неприемлемыми и отметив, во-первых, что предполагаемые нарушения статьи 2 Пакта должны обосновываться совместно с другими нарушениями статей, закрепляющих субстантивные права, и, во-вторых, что жалоба заявительницы по статье 14 Пакта является недостаточно обоснованной для целей приемлемости. Виктория отметила, что подобные замечания вполне соответствуют устоявшейся консервативной практике рассмотрения Комитетом дел с аналогичными обстоятельствами.
Какие выводы можно сделать уже сейчас?
Следует помнить о том, что право, предусмотренное в статье 19 Пакта (положения которого все еще обязательны к исполнению для Республики Беларусь), содержит в себе не только свободу высказывать свое мнение, но и, в частности, право на получение и распространение информации — включая сведения, хранящиеся у государственных органов — за исключением случаев, когда доступ к таким сведениям может быть ограничен законом в соответствии с одной из легитимных целей, описанных выше, и принципом пропорциональности.
Большая часть поданных в Комитет жалоб против Беларуси по данной статье Пакта касается реализации самой свободы выражения мнений, в то время как право на доступ к информации также систематически нарушается: так, в августе 2020 года беларусские правозащитники обратились в Генеральную прокуратуру с запросом о составе и деятельности Межведомственной комиссии по расследованию пыток, предположительно созданной государством для реагирования на многочисленные заявления о применении пыток к мирным протестующим. В предоставлении информации было отказано в связи с тем, что «интересующие [правозащитницу] сведения, образующие переписку компетентных госорганов, не могут быть предоставлены, поскольку отсутствует информация о том, что они непосредственно связаны с защитой Ваших прав и законных интересов».
Политическим субъектам необходимо принимать во внимание требование транспарентности деятельности государственных органов и на будущее, учитывая, насколько важным элементом демократического общества является открытый доступ к информации, особенно — представляющей общественный интерес. В качестве лучших практик можно привести пример практики государств, обязывающих свои суды публиковать все решения в открытом доступе (разумеется, с учетом требований законодательства о персональных данных).
И ограничение предоставления информации государственными органами по мотивам "потому что вам не положено знать" является нарушением. Хождение информации может быть ограничено исключительно случаями, предусмотренными частью третьей ст. 19 Пакта (например, в целях общественного порядка). При этом надо понимать, что мало сослаться на наличие угрозы общественному порядку. Государство должно четко, недвусмысленно обосновать, чем конкретно затрагивается общественный порядок, и почему именно такая мера ограничения является обоснованной в данном конкретном случае и почему защищаемый интерес важнее базового права человека на информацию.
Здесь можно ознакомиться с полным текстом Соображения Комитета (на английском языке).
Большая часть поданных в Комитет жалоб против Беларуси по данной статье Пакта касается реализации самой свободы выражения мнений, в то время как право на доступ к информации также систематически нарушается: так, в августе 2020 года беларусские правозащитники обратились в Генеральную прокуратуру с запросом о составе и деятельности Межведомственной комиссии по расследованию пыток, предположительно созданной государством для реагирования на многочисленные заявления о применении пыток к мирным протестующим. В предоставлении информации было отказано в связи с тем, что «интересующие [правозащитницу] сведения, образующие переписку компетентных госорганов, не могут быть предоставлены, поскольку отсутствует информация о том, что они непосредственно связаны с защитой Ваших прав и законных интересов».
Политическим субъектам необходимо принимать во внимание требование транспарентности деятельности государственных органов и на будущее, учитывая, насколько важным элементом демократического общества является открытый доступ к информации, особенно — представляющей общественный интерес. В качестве лучших практик можно привести пример практики государств, обязывающих свои суды публиковать все решения в открытом доступе (разумеется, с учетом требований законодательства о персональных данных).
И ограничение предоставления информации государственными органами по мотивам "потому что вам не положено знать" является нарушением. Хождение информации может быть ограничено исключительно случаями, предусмотренными частью третьей ст. 19 Пакта (например, в целях общественного порядка). При этом надо понимать, что мало сослаться на наличие угрозы общественному порядку. Государство должно четко, недвусмысленно обосновать, чем конкретно затрагивается общественный порядок, и почему именно такая мера ограничения является обоснованной в данном конкретном случае и почему защищаемый интерес важнее базового права человека на информацию.
Здесь можно ознакомиться с полным текстом Соображения Комитета (на английском языке).
