КПЧ и защита персональных данных: у государства тоже есть обязанности
Опубликовано 01 февраля 2024 года
Что произошло: соображение по жалобе Леонида Судаленко
В очередном соображении по жалобе беларусского правозащитника Леонида Судаленко, Комитет по правам человека признал неправомерными тайные манипуляции государства персональными данными граждан, создающие возможности для произвольной слежки и последующего преследования в отсутствие средства правовой защиты против злоупотреблений.
Сам правозащитник считает это решение прецедентным для нашей практики. Действительно, из всех соображений Комитета, вынесенных в отношении Беларуси, лишь в двух оценивается по существу соблюдение властями их обязательств по статье 17 Пакта (затрагиваемое в подобных обстоятельствах право на неприкосновенность частной жизни). В соображениях по жалобам политика, экс-кандидата в президенты Андрея Санникова и Марины Адамович, супруги экс-кандидата в президенты, ныне — политзаключенного Николая Статкевича, Комитет констатировал нарушение Беларусью статьи 17 в связи с неправомерной, необоснованной прослушкой телефонов кандидатов в президенты.
Обстоятельства дела Леонида Судаленко несколько иные: правозащитник жаловался на повторяющиеся инциденты произвольных, чрезмерно жестких осмотров при пересечении государственной границы в отсутствие внятного обоснования для применения таких мер. По имеющейся у правозащитника информации, его обыскивали на предмет наличия у него носителей информации с «экстремистским содержанием». Леонид предположил, что его персональные данные были внесены в отдельную базу, нахождение в которой является основанием для «особого» отношения — и обратился в суд с целью проверить это предположение. Пройдя все доступные национальные инстанции, правозащитник отметил, что ни одна из них не приняла во внимание предоставленные им сведения об использовании государством его данных, результатом которого стала возможность применения к нему экстраординарных мер без очевидных на то оснований.
Леонид обратился в Комитет, жалуясь, во-первых, на само вмешательство в частную жизнь посредством использования его персональных данных при неосведомленности самого индивида, а также на отсутствие средств правовой защиты против произвольного использования данных.
Сам правозащитник считает это решение прецедентным для нашей практики. Действительно, из всех соображений Комитета, вынесенных в отношении Беларуси, лишь в двух оценивается по существу соблюдение властями их обязательств по статье 17 Пакта (затрагиваемое в подобных обстоятельствах право на неприкосновенность частной жизни). В соображениях по жалобам политика, экс-кандидата в президенты Андрея Санникова и Марины Адамович, супруги экс-кандидата в президенты, ныне — политзаключенного Николая Статкевича, Комитет констатировал нарушение Беларусью статьи 17 в связи с неправомерной, необоснованной прослушкой телефонов кандидатов в президенты.
Обстоятельства дела Леонида Судаленко несколько иные: правозащитник жаловался на повторяющиеся инциденты произвольных, чрезмерно жестких осмотров при пересечении государственной границы в отсутствие внятного обоснования для применения таких мер. По имеющейся у правозащитника информации, его обыскивали на предмет наличия у него носителей информации с «экстремистским содержанием». Леонид предположил, что его персональные данные были внесены в отдельную базу, нахождение в которой является основанием для «особого» отношения — и обратился в суд с целью проверить это предположение. Пройдя все доступные национальные инстанции, правозащитник отметил, что ни одна из них не приняла во внимание предоставленные им сведения об использовании государством его данных, результатом которого стала возможность применения к нему экстраординарных мер без очевидных на то оснований.
Леонид обратился в Комитет, жалуясь, во-первых, на само вмешательство в частную жизнь посредством использования его персональных данных при неосведомленности самого индивида, а также на отсутствие средств правовой защиты против произвольного использования данных.
Право на приватность: какое вмешательство считается правомерным?
Позиция Леонида опирается на обязательный для Беларуси стандарт обращения с персональными данными, следующий из общего права не подвергаться незаконному или произвольному вмешательству в приватную жизнь. Напомним:
- При «незаконности» вмешательства речь идет не только о мерах, прямо противоречащих национальному законодательству. Если акты, предоставляющие государству возможность вмешиваться в осуществление прав человека, не соответствуют критерию «правовой определенности» — то есть, не написаны в достаточно четкой, недвусмысленной манере, позволяющей и государственным органам, и индивидам предсказывать правовые последствия своих действий — или противоречат целям и смыслу обязательств Беларуси в области прав человека — они не являются «законными» по смыслу Пакта.
- Кроме того, даже законное по национальному праву вмешательство может быть «произвольным», если оно по сути своей противоречит обязательствам государства. Любое вмешательство в осуществление прав человека должно преследовать одну из легитимных целей, указанных в статьях Пакта, и быть соразмерным этой цели.
Государство должно в каждом конкретном случае оценивать соразмерность применяемых мер декларируемым целям.
Это значит, что вмешательство в частную жизнь граждан под прикрытием размыто сформулированных «соображений национальной безопасности» в отсутствие других уточнений и оценки, насколько принимаемая мера соразмерна предполагаемой «угрозе национальной безопасности», будет считаться произвольным, а следовательно — нарушением международных обязательств Республики Беларусь.
Помогая государствам определить границы дозволенного, Комитет по правам человека уточняет, каким может быть правомерное вмешательство в осуществление права на приватную жизнь:
Адекватная реализация права на приватную жизнь в части защиты персональных данных наделяет человека правом удостовериться в ясной форме, содержится ли в автоматизированных файлах данных информация личного характера, и если так — какая именно и для какой цели, какие органы имеют доступ к ней. В случае, если информация в таких базах неверна или собиралась (обрабатывалась) в нарушение закона, каждый может потребовать исправления или уничтожения такой информации.
Это важная для беларусской действительности часть стандарта: работа с персональными данными не должна сводиться к защите от злоупотреблений со стороны бизнеса и частных лиц (не умаляя при этом важности последней). В настоящее время без должного внимания остаются системные практики неправомерного использования персональных данных населения со стороны государственных органов, включая, среди прочего, создание баз данных «неблагонадежных» граждан, увольнение по спискам лиц, поставивших в 2020 г. подпись за альтернативных кандидатов, принимавших участие в наблюдении за выборами, и так далее. Получается, что ситуация с защитой персональных данных в Беларуси даже после принятия специализированного закона остается несбалансированной, с дискриминационным перекосом в пользу защиты данных сотрудников правоохранительных органов и госслужащих в целом.
Учитывая вышеприведенный стандарт, а также отсутствие объяснений со стороны государства как относительно произвольности манипуляций с данными, так и относительно отсутствия у заявителя возможности обратиться к эффективному средству правовой защиты, Комитет констатировал нарушение Беларусью ст. 17 Пакта.
Помогая государствам определить границы дозволенного, Комитет по правам человека уточняет, каким может быть правомерное вмешательство в осуществление права на приватную жизнь:
- законодательство должно подробно определять конкретные обстоятельства, в которых вмешательство является допустимым;
- решение, санкционирующее вмешательство, должно приниматься конкретным органом, полномочия которого следуют из соответствующего вышеупомянутым критериям законодательства.
Адекватная реализация права на приватную жизнь в части защиты персональных данных наделяет человека правом удостовериться в ясной форме, содержится ли в автоматизированных файлах данных информация личного характера, и если так — какая именно и для какой цели, какие органы имеют доступ к ней. В случае, если информация в таких базах неверна или собиралась (обрабатывалась) в нарушение закона, каждый может потребовать исправления или уничтожения такой информации.
Это важная для беларусской действительности часть стандарта: работа с персональными данными не должна сводиться к защите от злоупотреблений со стороны бизнеса и частных лиц (не умаляя при этом важности последней). В настоящее время без должного внимания остаются системные практики неправомерного использования персональных данных населения со стороны государственных органов, включая, среди прочего, создание баз данных «неблагонадежных» граждан, увольнение по спискам лиц, поставивших в 2020 г. подпись за альтернативных кандидатов, принимавших участие в наблюдении за выборами, и так далее. Получается, что ситуация с защитой персональных данных в Беларуси даже после принятия специализированного закона остается несбалансированной, с дискриминационным перекосом в пользу защиты данных сотрудников правоохранительных органов и госслужащих в целом.
Учитывая вышеприведенный стандарт, а также отсутствие объяснений со стороны государства как относительно произвольности манипуляций с данными, так и относительно отсутствия у заявителя возможности обратиться к эффективному средству правовой защиты, Комитет констатировал нарушение Беларусью ст. 17 Пакта.
Почему простого наличия акта, регулирующего слежку, недостаточно для правомерности вмешательства? Практика ЕСПЧ
Почему мы ссылаемся на Суд?
Несмотря на то, что Беларусь пока не является участницей Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (контрольным механизмом для которой является ЕСПЧ), мы принимаем практику Суда во внимание, учитывая, что обязательства государств по Пакту (контрольным механизмом для которого является КПЧ) и Европейской конвенции во многом пересекаются. Более тщательно разработанная практика Суда преимущественно отражает консенсус европейских государств относительно стандартов отдельных прав человека и может служить хорошим ориентиром на пути к их реализации.
Несмотря на то, что Беларусь пока не является участницей Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (контрольным механизмом для которой является ЕСПЧ), мы принимаем практику Суда во внимание, учитывая, что обязательства государств по Пакту (контрольным механизмом для которого является КПЧ) и Европейской конвенции во многом пересекаются. Более тщательно разработанная практика Суда преимущественно отражает консенсус европейских государств относительно стандартов отдельных прав человека и может служить хорошим ориентиром на пути к их реализации.
Жалоба Леонида Судаленко была подана в 2017 году, но вынесенное соображение, к сожалению, является тем более актуальным для реалий 2024 года: помимо вышеперечисленных злоупотреблений, беларусское государство активно пользуется различными механизмами слежки за гражданами. В связи с этим приведем также уточняющую стандарт права на приватность в аспекте баланса «право на приватность <-> защита национальной безопасности» практику Европейского суда по правам человека:
Суд осознает, что реализация права на приватность не означает, что подозреваемые в совершении преступлений должны иметь возможность понять, что в их отношении установлена [правомерная] слежка и изменить свое поведение, чтобы скрыться от правосудия. Тем не менее, там, где исполнительная власть наделена скрытыми от общественности полномочиями, особенно высок риск произвола. Потому важно иметь четкое, детальное регулирование применения мер скрытого наблюдения. Граждане должны иметь представление об условиях и обстоятельствах, при которых власти уполномочены прибегать к слежке и иному сбору данных. Кроме того, такое регулирование должно предусматривать минимальные гарантии во избежание злоупотреблений: детализировать характер, охват и продолжительность действия принимаемых мер, основания для их применения, полномочия ответственных органов — а также предоставлять гражданам средство правовой защиты против злоупотреблений.
Обстоятельства рассмотренного ЕСПЧ в 2011 г. дела «Шимоволос против России» напоминают жалобу Леонида Судаленко: правозащитник был тайно внесен в базу данных правоохранительных органов и впоследствии задержан — несмотря на заявления, что поводом для задержания стало подозрение в совершении «правонарушений экстремистской направленности», в действительности, поводом стало внесение его данных в упомянутую базу ввиду осуществления им правозащитной деятельности. Суд особо подчеркнул: несмотря на то, что у государства есть определенная свобода усмотрения в том, как выстраивать свою систему наблюдения, оно все же не может обладать безграничной дискрецией для слежки за лицами, находящимися в рамках его юрисдикции. В данном деле создание и ведение базы данных, как и порядок ее функционирования, регулировались постановлением министерства, содержание которого оставалось для общественности тайной. Кроме того, в российском законодательстве отсутствовали указания на то, каким средством правовой защиты можно воспользоваться в случае злоупотреблений в подобной ситуации. В итоге ЕСПЧ констатировал нарушение государством статьи 5 Конвенции («Право на свободу и личную неприкосновенность») в связи с недопустимостью задержания исключительно за членство в правозащитной организации и отсутствием у государства иных внятных оснований для применения подобных мер, а также статьи 8 («Право на уважение частной и семейной жизни»).
Суд осознает, что реализация права на приватность не означает, что подозреваемые в совершении преступлений должны иметь возможность понять, что в их отношении установлена [правомерная] слежка и изменить свое поведение, чтобы скрыться от правосудия. Тем не менее, там, где исполнительная власть наделена скрытыми от общественности полномочиями, особенно высок риск произвола. Потому важно иметь четкое, детальное регулирование применения мер скрытого наблюдения. Граждане должны иметь представление об условиях и обстоятельствах, при которых власти уполномочены прибегать к слежке и иному сбору данных. Кроме того, такое регулирование должно предусматривать минимальные гарантии во избежание злоупотреблений: детализировать характер, охват и продолжительность действия принимаемых мер, основания для их применения, полномочия ответственных органов — а также предоставлять гражданам средство правовой защиты против злоупотреблений.
Обстоятельства рассмотренного ЕСПЧ в 2011 г. дела «Шимоволос против России» напоминают жалобу Леонида Судаленко: правозащитник был тайно внесен в базу данных правоохранительных органов и впоследствии задержан — несмотря на заявления, что поводом для задержания стало подозрение в совершении «правонарушений экстремистской направленности», в действительности, поводом стало внесение его данных в упомянутую базу ввиду осуществления им правозащитной деятельности. Суд особо подчеркнул: несмотря на то, что у государства есть определенная свобода усмотрения в том, как выстраивать свою систему наблюдения, оно все же не может обладать безграничной дискрецией для слежки за лицами, находящимися в рамках его юрисдикции. В данном деле создание и ведение базы данных, как и порядок ее функционирования, регулировались постановлением министерства, содержание которого оставалось для общественности тайной. Кроме того, в российском законодательстве отсутствовали указания на то, каким средством правовой защиты можно воспользоваться в случае злоупотреблений в подобной ситуации. В итоге ЕСПЧ констатировал нарушение государством статьи 5 Конвенции («Право на свободу и личную неприкосновенность») в связи с недопустимостью задержания исключительно за членство в правозащитной организации и отсутствием у государства иных внятных оснований для применения подобных мер, а также статьи 8 («Право на уважение частной и семейной жизни»).
Выводы
И соображение КПЧ по жалобе Леонида Судаленко, и упомянутое решение ЕСПЧ призваны напомнить о том, что право на приватность должно обеспечиваться в первую очередь государством, располагающим доступом к огромному массиву данных граждан. Регулирование доступа государственных органов к таким данным должно быть четким и доступным для общественности — даже если предметом регулирования являются механизмы слежки за населением. Граждане должны иметь возможность узнать, какая личная информация и на каком основании хранится в государственных базах, какие органы располагают доступом к ней — равно как возможность потребовать исправления некорректной информации или удаления неправомерно обрабатываемых данных. Государство также должно обеспечить граждан эффективным средством правовой защиты от злоупотреблений.
